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川普退出《巴黎协定》是否违法?

@旁观组:由于奥巴马政府绕过国会以行政协定的形式签署了《巴黎协定》,原则上讲川普也可以不经过国会参院授权退出《巴黎协定》,但退出生效不会早于2020年11月4日。

川普曾表示会考虑退出有关气候变化的《巴黎协定》。如果川普政府将来退出了,无疑推翻了前政府的政策。那么美国人这种出尔反尔的做法是否违法?

如果这种行为违法,就要看是违反了国际法还是美国国内法。根据国际法,要退出一项国际条约需要依据条约中各缔约方一致同意的相关条款退出。或者当新的条约替代了原条约时,缔约方也可以退出原条约。根据美国国内法,总统可以不经国会授权退出任何一项行政协定(executive agreement)。迄今为止,美国国会参众两院还从未挑战过这个规矩。对于条约(treaty),美国宪法明文规定,缔结条约需要参院的建议和同意方可生效,然而没有明文规定退出的权力。历史上,既有参院或参众两院事前授权退出,也有事后追认退出,还有总统单方面宣布退出。迄今为止,国会议员只有两次通过司法部门试图阻止总统单方面退出条约。一次是1979年卡特政府退出美国1954年与台湾当局签订的共同防御条约,另一次是2002年小布什政府退出美国1972年与前苏联签订的《反导条约》。

《巴黎协定》是联合国气候变化框架公约(UNFCCC)的附件。早在1992年,美国参院就通过了UNFCCC。由于民主党在国会中不占多数,且美国国内对承担有关气候变化的国际义务颇多微词,为了绕过国会通过《巴黎协定》,奥巴马政府以行政协定的形式签署了《巴黎协定》,且没有承诺该协定将自动成为美国国内法,美国国会更没有通过新的立法保障执行《巴黎协定》。目前,美国是通过已经通过的现在正在执行的环境立法执行《巴黎协定》。因而对美国而言UNFCCC是条约,而《巴黎协定》是行政协定,尽管《巴黎协定》是UNFCCC的附件。

根据美国历史经验,原则上讲,美国新政府可以不经国会授权宣布退出《巴黎协定》。《巴黎协定》的第28条对退出行为作出了规定:任何缔约方向联合国书面提交退出,通知后一年退出生效,但缔约后的前三年禁止提交退出申请。同时,第28条还规定,任何缔约方退出UNFCCC的同时也自动退出《巴黎协定》。而UNFCCC的退出条款与《巴黎协定》相同。由于UNFCCC是1994年生效的,而《巴黎协定》是2016年11月4日生效的。如果美国要单独退出《巴黎协定》,那么美国最早可以于2019年11月4日提出申请,2020年11月4日退出。如果美国同时退出UNFCCC和《巴黎协定》,那么在经过参院授权的情况下,美国可以立即退出《巴黎协定》,并在一年后生效。如果总统单方面宣布退出UNFCCC,那么也许会伴随持异议的国会议员起诉总统,并造成新的政治纷争。 

 



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