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从新中国处理边境问题的历史看中日冲突的可能性

@旁观组 根据中国与邻国边界纠纷是否会酿成流血冲突的历史经验,中日之间就钓鱼岛爆发武装冲突的可能性是客观存在的。

2012年日本将钓鱼岛国有化以来,中日就钓鱼岛归属的争执不断升级,剑拔弩张。考虑到新中国成立以来曾经爆发四次由边界纠纷引发的战争(1962年中印战争、1969年中苏珍宝岛战斗、1974年西沙海战、1979年中越战争),认真思考中日就钓鱼岛爆发冲突的可能性并不是杞人忧天。

一、中国政府划界行为的特征

目前同中国有陆地边界的邻国共有14个:俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦(以上国家曾属于前苏联)、朝鲜、蒙古、越南、老挝、缅甸、印度(含锡金)、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗,其中和中国因边界纠纷爆发过军事冲突的有印度、前苏联(俄罗斯)、越南。与中国隔海相望的国家有8个:越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、朝鲜、韩国、日本,其中只有越南的南越政权曾和中国在海上爆发过军事冲突。

先看中国政府在划界行为上表现出哪些特征。

(一)中国政府尊重历史上代表中国的中央政府(清政府、北洋政府、国民党政府)与另一个主权国家缔结的边界条约,不论这些条约是否被认作“不平等条约”。谈判时以这些条约规定的边界为基础,确定哪些是已定边界,哪些是争议地区,再本着互谅互让的原则整体考虑如何分割争议领土,而不是一段一段地谈判。具体的例子有:中俄东部边境的主要走向是与《尼布楚条约》、《恰克图条约》、《瑷珲条约》、《北京条约》的条款一致的,中国与中亚国家边境的基础是《中俄勘分西北界约记》和《伊犁条约》,中国和越南的陆上边界是根据《中法新约》划定的,中朝边界是由清朝康熙年间的勘界大致确定的,中缅边境是在中英“1941年线”和“麦克马洪线”东端基础上做的调整。

(二)在没有条约约束的情况下,作为二战的战胜国,中国政府尊重二战后雅尔塔体系中有关中国领土的各种明的暗的规定。包括雅尔塔协定、《开罗宣言》、《波茨坦公告》。比如:维持蒙古独立的现状是雅尔塔协定决定的,即便没有中央政府和另一个主权国家缔结的任何条约作为基础,中国政府也不会挑战;唐努乌梁海(前苏联图瓦共和国)也是类似的情况;南海的“十一段线”的根据也是本着《开罗宣言》和《波茨坦公告》的精神收回被日本窃占的中国领土。这里有一个小问题。为什么“十一段线”变成了“九段线”,把北部湾的两段取消了?原因是有关北部湾的海上划界,1887年中法曾经有《续议界务专条》,提出过一个东经108度线来划分北部湾中的岛屿。而2000年底中越北部湾海域的划界也可视为是在东经108度线上做调整,北半段中国向后退,南半段越南向后退,大致平分了北部湾海域。在条约和“十一段线”相矛盾时,中国政府似乎更尊重条约,即便“十一段线”在领海划分上对中国更有利。但对于“十一段线”剩下的九段,中国历届中央政府和任何南海周边的其他主权国家都没有订立条约可以取代“九段线”。所以,即便看起来划线划到别人家门口了,中国政府似乎也是不会松口的。

(三)如果既没有条约约束又不在雅尔塔体系中,中国政府也准备在具有自治历史的地方政府与另一个主权国家缔结的边界法律文件基础上进行边界谈判。典型的例子是中印、中缅(印度、缅甸当时都是英属印度的一部分)间的“麦克马洪线”。

(四)在没有历史条约、雅尔塔体系约束的领海划界上,中国政府才准备依据《联合国海洋法公约》的精神划定海疆。比如中朝、中韩、中日东海的海疆划界。

二、为什么会发生边境冲突?

发生边界冲突的深层原因当然牵涉到内政外交多重因素,主张“下棋”论的人能举出每次边界冲突的独特理由。这里无意争论这些冲突的具体原因,而是根据能看到的现象提出一个一般性的假说,方便判断发生冲突的前提。

先对比中缅和中印划界。中国和印度、缅甸都存在“麦克马洪线”问题,中国政府都打算以英国人划的边界线为基础展开谈判。1956年中缅双方开始边界谈判,缅甸总理吴努亲自来北京和中国总理周恩来谈判。1959年,中印双方开始边界谈判,1960年中国总理周恩来亲自去新德里和印度总理尼赫鲁谈判。印度和缅甸的外交关系密切,在中国对缅甸和印度是否采取不同政策方面,印度政府是不存在信息不对称问题的。结果是中缅于1960年签署《中缅边界条约》,和平划界,新的边界继承了中英“1941年线”和“麦克马洪线”东端;而中印于1962年爆发边界战争,边界至今仍未确定。

中印和中缅的划界碰到的问题类似,为什么结果却很不同?原因也不复杂。缅甸只希望继承英属印度缅甸段与中国的边界,而印度则单方面地不断突破英国划定的那条“麦克马洪线”。用中国政府的话说,就是“蚕食”中国领土。中国打算承认“麦克马洪线”,但是承认的是英国人划的那一条,而不是印度政府不断修改的“麦克马洪线”。就算印度想要修改,也应该先和中国政府举行边界谈判,通过签署边界条约一揽子解决。单方面地派军队设哨所最终导致了战争。打了以后,印度也开始理解中国的边界政策了。自从上世纪八十年代重新开始边界谈判以来,虽然没有谈出结果,而且时有摩擦,但是中印之间发生战争的可能性已经降到几乎可以不考虑了。

从中印战争可以归纳一条:中国边界冲突需要一个条件,就是双方没有进行边界谈判。

虽然这一条初看起来很弱智,但其中至少含有两层意思。一是边界谈判是在当事双方之间进行的,而不是在多边框架下进行的。中国的邻国与中国相比多是小国,多边谈判和双边谈判的效果恐怕会有些不同。二是与中国进行边界谈判往往不是无条件的,因为中国政府的谈判基础是某一条有形的边界,即便这条边界往往被认为是对中国不利的。这条作为谈判基础的边界线在官方语言中常常被称作“习惯线”或者“实际控制线”。如果在不能接受中国政府提出的边界基准线的情况下参加边界谈判,那么就可能因为主张自己的边界基准线而使谈判破裂,并承担相应的责任。这个责任并不是每个政府都愿意承担的。所以,经常能听到一些言论说边界谈判要取得成功,需要有“良好的政治气氛”,还需要“双方领导人高瞻远瞩”。新中国成立后以来,有两次边界条约的签订高峰。一次是上世纪六十年代与缅甸、尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗确定了边界,另一次是上世纪九十年代与俄罗斯、中亚国家、老挝、越南确定陆上边界。至今与印度、不丹的边界仍未由法律确定下来。而海疆方面的纠纷就更多了。

可以用中印战争之外的三次边界冲突来检验这个命题是否成立。1969年中苏边境冲突爆发之前的19642月中苏间曾经举行过边界“磋商”。之所以称“磋商”而不称“谈判”是因为苏联坚决表示不与中国进行边界谈判,也不承认沙俄政府曾经在领土方面“不平等”地对待过当时的中国政府。“磋商”于同年8月结束,无果而终。之后直到战斗打响前,双方没有进行相关的外交接触。事实上,双方重开边界谈判要等到上世纪八十年代的戈尔巴乔夫主政时期。再看1974年的西沙海战。交战的另一方是现在已不存在的南越政权。当时中国和南越政权没有任何外交关系,更谈不上什么边界谈判。至于1979年中越战争,在战前的197710月至19788月,中越举行过第一次陆地边界谈判。由于1885年《中法新约》的划界对中方更有利,越南统一后即要求重新勘界,希望恢复其历史边界。虽然争议并不大,这个要求在一定程度上是在挑战中国政府守住历史上形成的边界的决心,谈判很快失败。最终于1999年签署的中越间陆地边界条约还是以越南接受了中国划界的构想告终。

三、钓鱼岛能否引发中日冲突?

要看钓鱼岛能否引发中日冲突,首先需要考虑钓鱼岛是不是在中国政府的边界基准线之内。第一,历史上中央政府是否与另一主权国家缔结条约划定其归属?相关的条约是1895年清日间的《马关条约》。该条约第二条规定将“台湾全岛及所有附属各岛屿”割让给日本。第二,是否符合雅尔塔体系的安排?1943年中、美、英三国《开罗宣言》要求“在使日本所窃取于中国之领土,例如东北四省、台湾、澎湖群岛等,归还中华民国”。第三,具有自治历史的地方政府是否与另一主权国家签署过相关法律文件?1952年台日间的《中日和约》确认了1951年《旧金山和约》的内容,其中包括日本“业已放弃”台湾及澎湖列岛。从三个方面来看,只要钓鱼岛坐实是台湾的附属岛屿(台湾当局认为钓鱼岛属于宜兰县管辖),那么毫无疑问,钓鱼岛是在中国政府的边界基准线之内的,而且是没有争议的领土。

另一方面需要看中日双方是否有可能就一揽子地解决海上划界问题举行边界谈判。2013729日,安倍晋三表示:“日中关系是最重要的双边关系之一,应该回到战略互惠关系的原点,相互为改善关系作出努力。不设前提条件,两国外长和首脑推心置腹地进行对话很重要。”20131230日,中方表示由于安倍晋三公然参拜靖国神社,“中国人民不欢迎他”。就公开的情况看,看不出中日两国政府有就海上划界(东海和钓鱼岛)问题举行任何形式边界谈判的意愿。所以,根据中国与邻国边界纠纷是否会酿成流血冲突的历史经验,中日之间就海上边界纠纷爆发武装冲突的可能性是客观存在的,现实的导火索在钓鱼岛。

赵洪春
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